Quali argomenti e da chi sono più influenti nella definizione della politica di salute pubblica: analisi tematica dei contenuti delle risposte a una consultazione pubblica sulla regolamentazione della pubblicità televisiva di alimenti per bambini nel Regno Unito

Background

Gli alimenti ad alto contenuto di grassi, sale e zucchero (HFSS) sono un fattore che contribuisce ad aumentare i tassi di malattie non trasmissibili in tutto il mondo1 e l’OMS ha incoraggiato gli Stati membri ad agire sulle malattie non trasmissibili, anche attraverso la regolamentazione della pubblicità degli alimenti HFSS.2 Tuttavia, uno studio del 2016 ha rilevato che nessuno Stato membro ha attuato una legislazione completa che limiti la commercializzazione di alimenti e bevande malsane aigiovani3 , nonostante le molteplici revisioni sistematiche che dimostrano l’importanza del marketing alimentare come motore dell’obesità infantile.4–6

I gruppi industriali spesso cercano di influenzare le politiche di salute pubblica.7 Ad esempio, nel 2003, una raccomandazione dell’OMS che suggeriva di ridurre l’assunzione di zucchero da parte della popolazione ha fatto sì che la Sugar Association (un gruppo di informazione dell’industria dello zucchero) facesse pressione sul Congresso degli Stati Uniti per tagliare i finanziamenti dell’OMS.8 Tuttavia, le influenze sulla politica dietetica della sanità pubblica non si limitano all’industria alimentare. Professionisti della salute, enti di beneficenza, politici e membri del pubblico hanno tutti tentato di influenzare la definizione delle politiche. È difficile trovare prove dell’impatto di queste attività nella letteratura di peer review.

Le revisioni sistematiche9-11 hanno dimostrato come le industrie dell’alcool e del tabacco si concentrino sugli sforzi di lobbying e promuovano l’autoregolamentazione come mezzo per minimizzare l’impatto della politica sanitaria pubblica sulle attività commerciali. Queste tattiche sono state viste anche in relazione all’alimentazione dove, in un caso studio, l’opinione del governo rifletteva l’industria piuttosto che l’opinione della sanità pubblica.12 Tuttavia, al momento, abbiamo una visione limitata di come le parti interessate diverse da quelle che rappresentano gli interessi dell’industria tentano di influenzare la politica di salute pubblica in generale o la politica di salute pubblica dietetica in particolare. L’identificazione delle strategie e degli argomenti utilizzati da queste parti interessate in un contesto pubblico può aiutare a capire come viene determinata la politica di salute pubblica e come potrebbe essere sviluppata in modo più efficace in futuro.

Contesto della politica

Nel dicembre 2003, il governo britannico ha chiesto a Ofcom (l’autorità di regolamentazione del settore delle comunicazioni del Regno Unito) di prendere in considerazione proposte per rafforzare le norme sulla pubblicità televisiva di prodotti alimentari destinati ai bambini(figura 1). Ofcom ha deciso di utilizzare il modello di profilazione dei nutrienti della Food Standards Agency per determinare quali alimenti sono stati classificati come HFSS. Ofcom ha originariamente messo tre proposte di “pacchetti” di regolamenti alla consultazione pubblica nel marzo 2006 (pacchetti 1-3 nella tabella 1). In seguito, Ofcom ha prodotto un pacchetto alternativo di restrizioni (pacchetto 1 modificato nella tabella 1) nel novembre 2006, sul quale Ofcom è stata nuovamente consultata.

Tabella 1.Pacchetti di regolamenti proposti da Ofcom nella consultazione iniziale (marzo 2006)
Opzione	Dettagli
Pacchetto 1	Nessuna pubblicità di prodotti alimentari HFSS durante programmi specifici per bambini Nessuna pubblicità di prodotti alimentari HFSS durante programmi di particolare interesse per i bambini* di 4-9 anni
Pacchetto 2	Nessuna pubblicità di cibi o bevande durante i programmi realizzati appositamente per i bambini o di particolare interesse per i bambini fino a 9 anni
Pacchetto 3	Il volume della pubblicità di cibi e bevande deve essere limitato nei momenti in cui i bambini sono più propensi a guardare
Pacchetto modificato 1	Come da pacchetto 1 ad eccezione delle restrizioni sulla pubblicità alimentare HFSS da estendere a programmi di particolare interesse per i bambini di 4-15 anni

In seguito alla seconda consultazione (novembre 2006), il pacchetto 1 modificato è stato raccomandato da Ofcom ed è stato attuato a partire da gennaio 2009. Un confronto tra i regolamenti finali attuati e i pacchetti iniziali proposti suggerisce che le consultazioni hanno avuto un impatto sostanziale sulle decisioni politiche. L’unica valutazione indipendente dei regolamenti infine implementati non ha riscontrato alcun cambiamento nella proporzione di pubblicità vista dai bambini che erano per gli alimenti HFSS da prima a dopo l’implementazione, e un aumento dell’esposizione della pubblicità HFSS tra gli adulti.13 14 Uno “spartiacque delle 21:00” (cioè nessuna pubblicità di alimenti HFSS prima delle 21:00) è ora l’opzione preferita da molte organizzazioni della società civile e del settore pubblico per ridurre l’esposizione dei bambini alle pubblicità di alimenti HFSS.15-18

Obiettivi dello studio

Le consultazioni sulla normativa Ofcom sulla restrizione della pubblicità alimentare televisiva ai bambini offre l’opportunità di analizzare le risposte di una serie di gruppi di stakeholder a una consultazione su una politica importante che mira a promuovere la salute pubblica dietetica attraverso la regolamentazione dell’industria alimentare. Abbiamo cercato di identificare quali argomenti, e da quali gruppi di stakeholder, sono apparsi più influenti nel determinare i cambiamenti nella posizione di Ofcom dalla consultazione iniziale alle raccomandazioni finali.

Metodi

Abbiamo seguito gli Standard per il reporting della ricerca qualitativa19 nel riportare i nostri risultati.

Coinvolgimento del paziente e del pubblico

Questo studio non ha comportato l’uso di dati identificativi del paziente e ha utilizzato solo risposte pubblicamente disponibili da parte di gruppi di stakeholder. Non abbiamo consultato il pubblico sui metodi.

Fonti di dati

Abbiamo analizzato qualitativamente tutte le risposte scritte dei gruppi di stakeholder alla consultazione pubblica 2006-2007 dell’Ofcom sulla regolamentazione della pubblicità televisiva di cibi e bevande per i bambini. La consultazione ha richiesto risposte a una serie di domande relative ai vari pacchetti di politiche delineate da Ofcom. Sono state chieste opzioni come la possibilità di avere uno spartiacque alle 21:00, prima del quale non si potevano pubblicizzare gli alimenti HFSS, l’autoregolamentazione, il periodo di transizione e le esenzioni alla normativa. Le risposte sono state rese disponibili gratuitamente sul sito web diOfcom20 e sono state incluse le risposte sia alla prima che alla seconda consultazione. Le risposte dei singoli membri del pubblico non sono state incluse in quanto tendevano ad essere molto brevi e non specifiche. Abbiamo quindi concentrato la nostra analisi sulle principali organizzazioni di stakeholder che rappresentano i principali gruppi di interesse. Dove necessario, è stato utilizzato un software di riconoscimento ottico dei caratteri per trascrivere le risposte. Le domande di consultazione possono essere consultate nellatabella supplementare onlineA.

Analisi dei dati

Per l’analisi dei dati è stata utilizzata l’analisi tematica convenzionale dei contenuti21 , mentre per l’organizzazione e la mappatura dei dati è stato utilizzato il metodo Framework22 . Questo metodo prevede la creazione di categorie di codifica direttamente dai dati e l’organizzazione della codifica all’interno di una matrice flessibile, che può poi essere adattata man mano che più codici emergono dal testo. Poiché la letteratura esistente sul tema dell’influenza degli stakeholder sulle politiche di salute pubblica è limitata, piuttosto che utilizzare categorie preconcette con cui codificare i dati, è stato sviluppato un nuovo quadro di analisi, basato su ipotesi non a priori. Dopo aver familiarizzato con i dati, la codifica è stata eseguita riga per riga per ciascuna delle risposte delle parti interessate in NVivo (software sviluppato da QSR International per la ricerca qualitativa).

Ogni risposta è stata assegnata ad una categoria in base alla persona o all’organizzazione da cui è stata originata per stratificare le risposte tra i vari tipi di interessati(tabella 2). Queste categorie sono state inizialmente determinate assegnando delle etichette ad ogni risposta e successivamente affinate dai revisori. L’elenco di ciascun gruppo classificato per categoria è riportato nelle tabelle supplementari online B1 e B2. I contributi più lunghi e i secondi più lunghi di ogni categoria sono stati poi codificati per sviluppare il quadro iniziale.

Tabella 2.Categorie in cui sono stati classificati i gruppi di stakeholder
Categoria	Definizione
Interlocutori pubblicitari	Società di pubblicità e organi di rappresentanza
Interlocutori del settore radiotelevisivo	Società di radiodiffusione e organi di rappresentanza
Gruppi della società civile	Gruppi che rappresentano gli interessi di tutta o parte della popolazione in generale. Questo non include i gruppi che possono avere affiliazioni con l’industria che sarebbero inclusi in uno dei gruppi di “stakeholders”.
Produttori di alimenti	Aziende che producono e vendono prodotti alimentari ai rivenditori
Rivenditori di generi alimentari	Un’azienda che vende cibo alla popolazione in generale
Gruppi rappresentativi dell’industria alimentare	Organismi che rappresentano gli interessi di gruppi di produttori e rivenditori di prodotti alimentari
Politici	Persone professionalmente coinvolte nella politica
Interlocutori della salute pubblica	Gruppi che si concentrano sulla promozione della salute della popolazione

Dopo la codifica delle prime due risposte più lunghe di ogni categoria da parte di Ahmed Razavi (AR), tutti gli autori hanno concordato una serie di codici da applicare alle risposte successive. In questa fase i codici sono stati anche raggruppati in temi per fornire la codifica tematica più significativa dei dati. Le risposte rimanenti sono state tutte codificate utilizzando questo quadro analitico da AR con codici aggiuntivi che sono stati creati quando necessario. Una volta codificata ciascuna delle risposte, un campione del 10% dei dati è stato duplicato in modo indipendente da uno degli altri autori (JA o MW) per garantire un’adeguata categorizzazione dei vari codici e della gerarchia dei codici e per migliorare la validità interna. Utilizzando una matrice, i dati sono stati tracciati, ottenendo un riepilogo dei dati per categoria da ogni trascrizione. A questo punto sono state evidenziate delle citazioni illustrative.

I dati grafici risultanti sono stati poi interpretati e analizzati per determinare i temi o gli argomenti ricorrenti. Questi sono stati ulteriormente esplorati utilizzando citazioni per dimostrare la gamma di opinioni in relazione a ciascun tema o argomento. Le posizioni assunte dalle parti interessate sono state poi confrontate con la posizione di partenza e la dichiarazione finale di Ofcom, per identificare quali posizioni da cui le parti interessate sembrano aver avuto maggiore influenza sulla posizione finale di Ofcom.

Etica

Per questo studio non è stato richiesto il permesso etico. Le risposte alla consultazione utilizzate sono state rese disponibili gratuitamente sul sito web di Ofcom con la piena conoscenza dei loro autori. Pertanto, consideriamo questi dati come dati disponibili al pubblico che non richiedono un’autorizzazione etica per l’analisi. Poiché non abbiamo richiesto il consenso informato degli autori delle risposte alla consultazione, non li nominiamo qui, sebbene i nomi siano stati forniti sul sito web di Ofcom. Abbiamo invece utilizzato solo le categorie descritte nella tabella 2 per identificare le citazioni nei nostri risultati. Questo ha anche evitato che lo studio diventasse troppo focalizzato su specifici stakeholder piuttosto che costruire un quadro generale degli argomenti utilizzati dai diversi gruppi di stakeholder.

Risultati

Delle 1136 risposte ricevute ad entrambi i cicli di consultazione, 997 provenivano da singoli membri del pubblico (e quindi escluse dall’analisi); 139 provenivano da gruppi di stakeholder e sono state incluse nell’analisi; 114 erano risposte alla consultazione iniziale e 25 risposte alla seconda consultazione. La stragrande maggioranza delle risposte dei singoli individui è stata una linea di sostegno a qualche forma di restrizione senza affrontare direttamente le questioni specifiche relative all’attuazione. In quanto tale, si è stabilito che non vi erano sufficienti dettagli per determinare le argomentazioni utilizzate o le posizioni assunte. Pertanto, è improbabile che queste risposte abbiano influenzato Ofcom se non per riaffermare che c’era un sostegno pubblico per qualche forma di restrizione.

Le risposte degli stakeholder variavano in lunghezza da poche righe a numeri a due cifre di pagine. La maggior parte di esse hanno assunto la forma di un’ampia dichiarazione iniziale che delineava una posizione politica con prove a sostegno, seguita da risposte più brevi volte ad affrontare le domande specifiche della consultazione, come delineato da Ofcom (riportate nella tabella supplementare online A).

Le organizzazioni dei gruppi di stakeholder indicati nella tabella 2 si dividono in due categorie distinte. I gruppi della società civile, i politici e gli stakeholder della sanità pubblica hanno incoraggiato l’introduzione di restrizioni per ridurre l’esposizione dei bambini alla pubblicità degli alimenti HFSS. Gli stakeholder della pubblicità, gli stakeholder delle trasmissioni radiotelevisive, i produttori di alimenti, i dettaglianti di alimenti e gli stakeholder dell’industria alimentare hanno sostenuto che le restrizioni avrebbero avuto un impatto minimo sull’obesità infantile, pur avendo un impatto sostanziale sulle imprese. Sebbene all’interno di ciascun gruppo vi fossero delle sottigliezze in merito a quale livello di restrizioni sarebbe stato ideale, non vi erano differenze sufficienti per analizzare ulteriormente le differenze nelle risposte dei vari gruppi di stakeholder al di là di queste due ampie categorie.

I cambiamenti chiave dalla posizione iniziale di Ofcom alle raccomandazioni finali sono riassunti nella tabella 3. Le argomentazioni relative a ciascuno dei principi sotto riportati, come delineato nelle raccomandazioni, sono state riprese dal quadro di riferimento e sono descritte in dettaglio.

Tabella 3.Cambiamenti nella posizione di Ofcom nel corso della consultazione
Opzioni iniziali presentate da Ofcom	Le risposte della consultazione e la reazione di Ofcom	La posizione finale di Ofcom	Riferimento in consultazione
I pacchetti 1-3 di Ofcom variano su tre principi chiave
(1) Restrizioni sulla pubblicità di tutti gli alimenti rispetto ai soli alimenti HFSS	In seguito alla prima consultazione è emerso chiaramente che la maggioranza delle risposte ha preferito limitare la pubblicità dei soli alimenti HFSS	L’eventuale pacchetto di restrizioni emanate era specifico per gli alimenti HFSS	Sintesi dell’Ofcom 1.12
(2) Divieto totale di pubblicità di prodotti alimentari contro restrizioni basate sul volume	Quasi tutti gli stakeholder non hanno considerato le restrizioni basate sul volume come efficaci nel ridurre l’esposizione alla pubblicità e questa opzione è stata respinta dopo la prima consultazione	C’è stato un divieto totale di pubblicità di prodotti alimentari HFSS nella programmazione di programmi ‘di particolare interesse per’ i bambini	Sintesi dell’Ofcom 1.12
(3) Restrizioni solo sui canali per bambini rispetto a tutti i programmi “di particolare interesse” per i bambini, indipendentemente dal canale	Le risposte della sanità pubblica e della società civile hanno evidenziato che i bambini possono guardare la TV per adulti e il divieto di tutte le pubblicità di cibi meno sani prima dello spartiacque delle 21.00 può essere più efficace che concentrarsi specificamente sulla programmazione per bambini. Le risposte dell’industria televisiva e pubblicitaria temevano che questo avrebbe avuto un impatto sproporzionato sulle entrate pubblicitarie	Ofcom ha respinto l’idea di un divieto prima delle 21.00 a causa delle preoccupazioni circa l’effetto che avrebbe avuto sulle emittenti, sulla programmazione e sugli introiti pubblicitari	Sintesi dell’Ofcom 1.12
Ulteriori modifiche apportate
Le restrizioni dovrebbero applicarsi ai bambini di età compresa tra i 4 e i 9 anni	Molte risposte della sanità pubblica e della società civile hanno sottolineato che i bambini sono legalmente definiti come minori di 16 anni	Le restrizioni applicate ai bambini di 4-15 anni	Dichiarazione finale Ofcom 4.9
Tutte le restrizioni dovrebbero iniziare ad aprile 2007	I canali per l’infanzia hanno sostenuto che dovrebbe essere loro concesso un periodo di transizione in quanto sarebbero stati colpiti finanziariamente	Ai canali per bambini è stata consentita un’implementazione graduale delle restrizioni, con l’implementazione finale entro gennaio 2009	Dichiarazione finale Ofcom 5.3/5.4

A quali alimenti dovrebbero applicarsi le restrizioni?

C’è stato un accordo non di parte sul fatto che avere un divieto generalizzato di tutte le pubblicità di alimenti in televisione era controproducente e aveva la possibilità di ridurre inavvertitamente l’esposizione dei bambini alla pubblicità di prodotti più sani.

Citazioni: Le restrizioni dovrebbero applicarsi a tutti gli alimenti?

“Non sosteniamo alcuna opzione che limiti la pubblicità di tutti gli alimenti, compresi alimenti come frutta e verdura, latte e latticini. Questi alimenti possono svolgere un ruolo importante nel far sì che i bambini consumino una dieta equilibrata, e riteniamo che la pubblicità possa svolgere un ruolo utile nell’educare sia i genitori che i bambini a raggiungere questo obiettivo”. (Stakeholder dell’industria alimentare)

(“Stakeholder della salute pubblica”) ritiene che sia auspicabile distinguere tra alimenti sani e non sani. Non crediamo che sarebbe utile limitare la pubblicità di tutti gli alimenti perché ciò significherebbe che i produttori e i rivenditori non sarebbero in grado di promuovere alimenti sani, come frutta e verdura fresca”. (Stakeholder della salute pubblica)

Poiché l’obiettivo di fondo delle restrizioni era quello di proteggere la salute, impedire la pubblicità di prodotti sani sarebbe controproducente. I gruppi di interesse hanno convenuto che vietare la pubblicità di tutti gli alimenti sarebbe stato deleterio per gli sforzi volti a promuovere un’alimentazione sana e a promuovere una dieta equilibrata.

Divieto totale o divieto basato sul volume?

L’idea di un’ampia restrizione basata sul volume piuttosto che su un divieto totale rivolto alla programmazione per bambini è stata proposta nel pacchetto 3 ed è stata quasi universalmente disapprovata. Le emittenti, gli inserzionisti e le parti interessate dell’industria alimentare sostenevano che una restrizione basata sul volume avrebbe avuto un effetto molto grande sulle entrate commerciali, mentre le parti interessate della sanità pubblica e i gruppi della società civile citavano quanto poco una restrizione basata sul volume avrebbe effettivamente ridotto l’esposizione dei bambini alla pubblicità alimentare HFSS.

Citazioni: Una restrizione basata sul volume sarebbe efficace?

“L’opzione meno accettabile sarebbe il pacchetto 3, che avrebbe un effetto devastante sulle nostre entrate complessive -di volta in volta maggiori di quelle stimate da Ofcom-, riducendo al contempo il numero di volte in cui i bambini vedono pubblicità di cibi e bevande”. (Stakeholder della radiodiffusione)

“Il pacchetto 3 non solo limita la possibilità di promuovere cibi sani per i bambini, ma non riesce a limitare la pubblicità HFSS durante i periodi di visione quando molti bambini sono ancora a guardare, cioè fino alle 21”.(Stakeholder della salute pubblica)

Molte risposte hanno sostenuto che il pacchetto 3 avrebbe comportato un cambiamento molto limitato nell’esposizione dei bambini alla pubblicità televisiva degli alimenti HFSS, ma avrebbe avuto un impatto sostanziale sul piano finanziario per le emittenti e gli inserzionisti. Gli argomenti relativi all’impatto commerciale sono stati utilizzati in tutte le risposte dei gruppi industriali, con l’enfasi sul fatto che, in qualità di autorità di regolamentazione delle trasmissioni, Ofcom ha il dovere di ridurre al minimo l’impatto sui ricavi per le emittenti.

Restrizioni sulla programmazione per bambini o un divieto di spartiacque prima delle 21.00?

Sebbene non sia inclusa in nessuna delle proposte di Ofcom, una delle domande di consultazione poste in merito alla possibilità di limitare la pubblicità prima delle 21:00 sarebbe una misura adeguata. In risposta, i gruppi della società civile e le parti interessate del settore della salute pubblica hanno chiesto di limitare tutta la pubblicità di prodotti alimentari HFSS prima delle 21.00. Gli inserzionisti, le emittenti e l’industria alimentare hanno sostenuto che tali restrizioni avrebbero avuto un impatto sulla visione da parte degli adulti. Tutti e tre i gruppi hanno evidenziato il compromesso tra la protezione dei bambini e la perdita di esposizione pubblicitaria per gli adulti. Pubblicitari, emittenti e gruppi dell’industria alimentare hanno citato l’impatto commerciale negativo di un divieto di spartiacque prima delle 21.00 come prevalente su qualsiasi beneficio “marginale” per la salute pubblica; mentre i gruppi della società civile e i gruppi della salute pubblica hanno visto il beneficio per la salute pubblica di un divieto di spartiacque prima delle 21.00 come prevalente su qualsiasi impatto commerciale.

Citazioni: Argomenti relativi al divieto di pubblicità alimentare HFSS prima delle 21:00.

“L’organizzazione degli stakeholder dell’industria alimentare accoglie con favore il rifiuto da parte di Ofcom del divieto dello spartiacque prima delle 21:00, in quanto ciò avrebbe significato un divieto totale della pubblicità di prodotti alimentari e bibite analcoliche in televisione e avrebbe avuto un impatto sul tempo di trasmissione degli adulti”. (Stakeholder dell’industria alimentare)

“Riteniamo che l’opzione più adatta sia il divieto della pubblicità HFSS prima delle 21:00, per le seguenti ragioni:

raggiunge uno dei principali obiettivi normativi, quello di ridurre significativamente l’impatto della pubblicità HFSS sui bambini più piccoli
elimina l’82% degli impatti pubblicitari HFSS registrati su tutti i bambini (4-15 anni)
contribuisce in modo sostanziale a migliorare la protezione dei bambini più grandi riducendo la loro esposizione alla pubblicità HFSS
offre i maggiori benefici sociali e sanitari di tutte le opzioni, nell’intervallo da 50 a 200 milioni di sterline all’anno o da 250 a 990 milioni di sterline all’anno (a seconda della misura del valore della vita)”. (Gruppo della società civile)

“Evitare una regolamentazione intrusiva della pubblicità durante l’orario di trasmissione degli adulti è giustificabile solo quando si è tenuto pienamente conto della priorità assoluta di proteggere la salute dei bambini. Nei momenti in cui adulti e bambini stanno guardando, la necessità di proteggere i bambini deve avere la priorità”. (Stakeholder della salute pubblica)

Nella dichiarazione finale che ha fatto seguito alla consultazione,23 Ofcom ha spiegato perché ha rifiutato di vietare la pubblicità di prodotti alimentari HFSS prima dello spartiacque delle 21.00 a causa dell’effetto che ciò avrebbe avuto sui tempi di visione degli adulti e sulle entrate commerciali. I gruppi industriali sembrano essere riusciti a sostenere che la visione da parte degli adulti non dovrebbe essere influenzata, nonostante la possibilità che sia i bambini che gli adulti possano guardare la televisione insieme. La necessità di tutelare il diritto degli adulti di vedere ciò che desiderano era un argomento comune contro la limitazione della pubblicità sui canali televisivi che non erano esplicitamente rivolti ai bambini. La libertà individuale di un adulto sembrava quindi avere la precedenza sull’esposizione dei bambini alla pubblicità di prodotti alimentari HFSS.

La ricerca di Ofcom23 ha mostrato che il 48% dei genitori era favorevole a limitare la pubblicità di prodotti alimentari HFSS prima delle 21.00, che è stata spesso citata dalle risposte dell’industria come prova della mancanza di sostegno pubblico. Alcune risposte hanno evidenziato il fatto che le cifre complete erano del 48% a favore di un divieto spartiacque prima delle 21.00, il 24% contro il divieto, mentre il resto era indeciso. Un reclamo apparentemente valido presentato da gruppi di salute pubblica in merito a questo problema è stato che Ofcom non ha mai consultato su un divieto di spartiacque prima delle 21.00, nonostante la sua stessa ricerca abbia dimostrato che ciò ridurrebbe l’esposizione dei bambini alla pubblicità HFSS dell’82%.

Siamo anche in grado di vedere qui l’uso di argomentazioni basate sull’evidenza da parte del gruppo della società civile nel presentare le loro argomentazioni. Alcuni gruppi della società civile e gli attori della sanità pubblica citerebbero le prove a sostegno delle loro argomentazioni. Le citazioni sopra riportate illustrano un esempio di come un gruppo della società civile abbia utilizzato dati ed evidenze a sostegno delle proprie argomentazioni suggerendo, ad esempio, che il divieto di pubblicità prima delle 21.00 potrebbe ridurre dell’82% l’esposizione pubblicitaria dei bambini. Questo dato è stato tratto dall’analisi condotta da Ofcom sugli effetti delle varie opzioni politiche, che ora si trova inclusa nella relazione finale di Ofcom sulla consultazione.23 I gruppi rappresentativi dell’industria alimentare, d’altro canto, tendevano a citare una mancanza di prove o utilizzavano solo prove che sembravano sostenere le loro argomentazioni.

Citazioni: Argomenti riguardanti le prove disponibili e la loro interpretazione.

“Come Ofcom ha scoperto dalle sue ricerche, la pubblicità televisiva ha solo un ‘modesto effetto diretto’ sulle preferenze alimentari, il consumo e il comportamento dei bambini, e che altri fattori – tra cui il gusto, la familiarità con i prezzi, la pressione dei pari e la convenienza – hanno tutti un effetto maggiore. Hastings, nella sua relazione per la Food Standards Agency, ha rilevato che la pubblicità ha avuto un effetto diretto solo del 2% sulla scelta dei bambini”.(Azienda alimentare)

“Ofcomcita una stima secondo cui la pubblicità/televisione rappresenta circa il 2% della variazione nella scelta degli alimenti/obesità. Nonè una cifra piccola considerando che i calcoli dell’Institute of Medicine mostrano che questo significherebbe un ulteriore milione e mezzo di giovani negli Stati Uniti che rientrano nella categoria degli obesi”.(Interessi di salute pubblica)

“L’evidenza che la televisione non ha nulla se non un impatto estremamente ridotto sull’elemento HFSS della dieta dei bambini non è convincente e di conseguenza è difficile sostenere proposte che appaiono sproporzionate”.(Interessi di trasmissione)

A quale età dei bambini devono essere applicate le restrizioni?

La Ofcom aveva inizialmente previsto di limitare le pubblicità destinate ai bambini di età compresa tra i 4 e i 9 anni, anche se in seguito è stata ampliata per coprire i bambini di età compresa tra i 4 e i 15 anni nel regolamento definitivo. Si pensava che i bambini sotto i 4 anni avessero poca influenza su quali cibi e bevande venivano loro somministrati e quindi non erano considerati parte delle restrizioni. Nel corso della consultazione, i gruppi rappresentativi dell’industria alimentare e i produttori di alimenti hanno sostenuto che era opportuno limitare la pubblicità ai bambini di età compresa tra i 4 e i 9 anni, mentre, in quanto soggetti interessati alla salute pubblica, hanno sostenuto che questa dovrebbe essere estesa ai bambini di età compresa tra i 4 e i 15 anni.

Citazioni: Argomenti relativi all’età dei bambini a cui si dovrebbero applicare le restrizioni.

“Non è logico né vi è alcuna spiegazione sul perché Ofcom dovrebbe proporre di limitare l’attenzione della regolamentazione ai bambini di età inferiore ai 10 anni. Il governo ha chiesto a Ofcom di prendere in considerazione proposte per rafforzare le sue regole sulla pubblicità televisiva di cibo per bambini. Non ha chiesto a Ofcom di limitare la sua attenzione a una particolare fascia d’età. Ofcom dovrebbe logicamente applicare le restrizioni secondo la sua stessa definizione di bambini (di 15 anni (o meno))” ( stakeholder della salute pubblica).

“I bambini sviluppano e perfezionano la loro capacità di interpretare i messaggi pubblicitari man mano che invecchiano. Gli studi esistenti suggeriscono che a 10 anni (in effetti, la maggior parte degli studi suggerisce un’età ancora più precoce) si ritiene che abbiano uno sviluppo cognitivo sufficiente per comprendere le implicazioni della pubblicità televisiva”. (Produttore di alimenti)

“Siamo allarmati dalla decisione di estendere le restrizioni di volume e di programmazione della pubblicità di cibi e bevande ai bambini sotto i 16 anni. L’intenzione di Ofcom e del governo è sempre stata quella di proteggere i bambini più piccoli e l’industria ha risposto su questa base. Ofcom ha già dichiarato in precedenza di voler trovare una soluzione proporzionata e mettiamo in dubbio la base di prova su cui è stata presa questa decisione. Una revisione della letteratura Ofcom sembrerebbe contraddire la domanda posta alla consultazione e sostenere la conclusione che i giovani sono in grado di distinguere tra programmazione e pubblicità”. (Gruppo rappresentativo dell’industria alimentare)

La logica di definire i bambini di età compresa tra i 4 e i 9 anni è stata messa in discussione da molte parti interessate in quanto, secondo Ofcom e nel Regno Unito, i bambini sono legalmente definiti come quelli di età inferiore ai 16 anni. Alcuni produttori di alimenti hanno dichiarato di non pubblicizzare i loro prodotti ai bambini al di sotto degli 8-12 anni. Essi hanno sostenuto che durante l’adolescenza i bambini diventano “alfabetizzati ai media” e sono in grado di capire la pubblicità e non dovrebbero quindi essere un bersaglio delle restrizioni.

Gli argomenti del settore sembravano suggerire che i bambini ‘analfabeti’ dei media hanno bisogno di essere protetti dalla pubblicità alimentare HFSS, mentre i gruppi di salute pubblica hanno suggerito che tutti i bambini hanno bisogno di essere protetti indipendentemente da quanto siano ‘alfabetizzati ai media’. I gruppi di salute pubblica ha sostenuto che gli adolescenti sono ancora suscettibili di pubblicità, hanno più potere d’acquisto e maggiore potere parassitario rispetto ai bambini più piccoli, e non può apprezzare le implicazioni per la salute di una dieta povera. Ofcom ha concluso che è opportuno estendere le restrizioni per includere i bambini di 4-15 anni, suggerendo che le argomentazioni dei gruppi di salute pubblica hanno un peso maggiore su questo problema.

Quando dovrebbero iniziare le restrizioni?

Anche la necessità di un periodo di transizione è stata oggetto di un acceso dibattito. Gli stakeholder della sanità pubblica e i gruppi della società civile hanno suggerito che, poiché le aziende erano già consapevoli del fatto che le restrizioni dovevano essere applicate, qualsiasi periodo di transizione dovrebbe essere minimo. I gruppi industriali hanno sostenuto la necessità di un periodo di transizione per consentire gli adeguamenti necessari.

Citazioni: Argomenti relativi alla necessità di un periodo di transizione.

“Noi non crediamo che [un] periodo di transizione sia appropriato. Gli argomenti a favore delle restrizioni “phasing in” sembrano essere di natura commerciale e non sostengono gli obiettivi di salute pubblica della politica”. (Stakeholder della salute pubblica)

“Chiederemmo un periodo di transizione di almeno 3 anni. Questo permetterebbe alle aziende di produzione di adeguarsi, e al crescente numero di aziende pubbliche di emettere avvisi di profitto dove necessario”. (Stakeholder della radiodiffusione)

Invece di iniziare le restrizioni subito dopo l’annuncio della dichiarazione politica finale (febbraio 2007), è stata implementata una transizione graduale su 1-2 anni (variabile per i diversi tipi di canale), suggerendo che le argomentazioni del settore hanno avuto più peso su questo punto. Nonostante l’obiettivo dichiarato di ridurre al minimo l’esposizione dei bambini alla pubblicità di prodotti alimentari HFSS, sembra che Ofcom fosse più preoccupata per il potenziale impatto commerciale delle restrizioni pubblicitarie e che, di conseguenza, ne abbia ritardato l’applicazione.

Discussione

Sintesi dei principali risultati

Questo studio ha rappresentato un’opportunità unica per un’analisi dettagliata delle risposte a una consultazione pubblica su una politica sanitaria pubblica nel Regno Unito. Tali dati spesso non sono di dominio pubblico e quindi hanno offerto una rara opportunità per un esame scientifico. Ad esempio, le risposte testuali alla consultazione del 2016 sulla UK Soft Drinks Industry Levy non sono state rilasciate. Il nostro documento evidenzia come, nonostante la relativa trasparenza della consultazione 2006-2007, la politica finale sia apparsa sostanzialmente influenzata dalle parti interessate. Gli interessi commerciali e di salute pubblica si sono allineati in merito all’opportunità di applicare restrizioni a tutti gli alimenti o solo agli alimenti HFSS, in quanto nessuno dei due intendeva vietare la pubblicità di alimenti sani. Allo stesso modo, è stato trovato un terreno comune quando si è preso in considerazione un divieto basato sul volume, con un grande impatto commerciale, ma con scarso impatto sulla salute pubblica, secondo le stesse conclusioni di Ofcom.23

Per quanto ne sappiamo, questa è la prima analisi per esaminare come una serie di gruppi di stakeholder abbia influenzato lo sviluppo di una politica di salute pubblica volta a regolamentare la pubblicità dell’industria alimentare. La decisione di Ofcom di implementare il pacchetto 1 modificato conteneva concessioni agli stakeholder commerciali, alla società civile e alla salute pubblica. Tuttavia, in ultima analisi, le argomentazioni dell’industria sembravano avere più influenza, con la principale concessione ai gruppi di salute pubblica che stavano espandendo le restrizioni dai bambini di 4-9 anni a quelli di 4-15 anni. Ofcom sembrava credere che l’impatto commerciale della regolamentazione della pubblicità dovesse avere il peso maggiore, anche quando lo scopo della regolamentazione era quello di proteggere la salute dei bambini. In quanto tale, Ofcom non ha formalmente preso in considerazione un divieto prima delle 21:00 come parte di uno dei suoi pacchetti, come era stato proposto dalle parti interessate della sanità pubblica e della società civile, anche se una delle domande di consultazione ha fatto riferimento a un divieto prima delle 21:00. Ofcom ha invece approvato un periodo di transizione di due anni e ha sottolineato la necessità di “un’azione proporzionata”. Alcune risposte alla consultazione da parte dei sostenitori della salute pubblica hanno sostenuto che Ofcom, essendo un’autorità di regolamentazione della radiodiffusione piuttosto che uno stakeholder della salute pubblica, si sentiva in dovere di proteggere gli interessi dell’industria. L’argomentazione per limitare la pubblicità è stata avanzata in un ‘white paper’ 24 del Dipartimento della Salute (i documenti strategici del NHS sono noti come ‘white paper’). Tuttavia, Ofcom è stata incaricata di determinare come attuare queste restrizioni. Ai sensi del Communications Act 2003, Ofcom mantiene la responsabilità diretta della politica di programmazione pubblicitaria. Ciò solleva la questione se un ente governativo con il dovere di proteggere gli interessi della radiodiffusione debba essere all’avanguardia nella legislazione sulla salute pubblica.

Questo conflitto tra i doveri di Ofcom nei confronti del pubblico e delle emittenti può aver portato ad eventuali restrizioni che non sembravano alterare il livello di esposizione dei bambini alla pubblicità alimentare HFSS.13 14 Ofcom sembrava bilanciare le argomentazioni relative agli interessi commerciali e pubblici, in termini di posti di lavoro e di economia in generale, con quelle relative alla salute pubblica. L’essere proporzionati nelle loro restrizioni è stato spesso citato da Ofcom nel loro processo decisionale. Ofcom non sembrava tuttavia considerare il costo per l’economia della cattiva salute che potrebbe derivare da una mancanza di restrizioni adeguate. Sebbene questo sia stato citato da alcuni gruppi di sanità pubblica (vedi le citazioni relative ad un divieto prima delle 21.00), ciò non sembra essere stato preso in considerazione da Ofcom nel loro rapporto finale, senza alcun riferimento a costi sociali più ampi. Inoltre, Ofcom sembra aver dato maggiore priorità a consentire l’accesso degli inserzionisti agli adulti piuttosto che a limitare l’esposizione alla pubblicità di prodotti alimentari HFSS tra i bambini, che potrebbero vedere la stessa programmazione. I gruppi rappresentativi dell’industria tendevano ad evidenziare le argomentazioni commerciali, citando al contempo prove che sembravano sminuire il ruolo della pubblicità televisiva nell’obesità infantile. I gruppi che si occupano di salute pubblica hanno sottolineato che la salute dei bambini dovrebbe superare qualsiasi preoccupazione finanziaria e hanno sottolineato che anche piccoli cambiamenti nella pubblicità a livello individuale potrebbero avere effetti su un gran numero di bambini e quindi produrre benefici a livello di popolazione.

Punti di forza e limitazioni

L’utilizzo di metodi qualitativi consolidati ci ha permesso di identificare i temi chiave nelle risposte alla consultazione in base agli interessi degli stakeholder. La creazione di un quadro di riferimento de novo ha minimizzato le distorsioni che avrebbero potuto essere imposte utilizzando un quadro di riferimento preesistente. Abbiamo invece permesso che dai dati emergessero delle categorie. La classificazione delle risposte ci ha anche permesso di vedere quali posizioni sono state prese dai vari stakeholder e quale tipo di risposte ha esercitato la maggiore influenza. Sono state adottate misure per massimizzare l’affidabilità della nostra codifica, come la duplicazione della codifica di un campione di risposte di consultazione. L’utilizzo di dati disponibili al pubblico è stato efficiente dal punto di vista delle risorse. Inoltre, l’uso di tutti i dati disponibili ha garantito che non venisse omessa alcuna prospettiva, aggiungendo validità interna. L’omissione di risposte da parte di singoli membri del pubblico è stata dovuta al fatto che la maggior parte delle risposte del pubblico mancava di dettagli ed erano lunghe solo una frase. È improbabile che le influenze commerciali sulla politica sanitaria pubblica siano cambiate nell’ultimo decennio senza che siano state modificate le regole di lobbying o le procedure di elaborazione delle politiche, il che rende molto probabile che i nostri risultati della consultazione del 2007 siano oggi applicabili.

Ci possono essere metodi alternativi con cui il pubblico influenza la politica, ad esempio scrivendo al proprio membro del parlamento. Questo è uno studio di un solo caso di politica sanitaria pubblica e i nostri risultati specifici potrebbero non essere generalizzabili ad altri aspetti della politica sanitaria pubblica dietetica in particolare o della politica sanitaria pubblica più in generale. In questa consultazione, tutti i membri di una categoria di stakeholder sono stati trattati come un’unica categoria, anche se c’è stata una certa variazione di posizione tra le varie categorie. Si sarebbe potuta effettuare un’analisi incrociata delle risposte per ogni domanda posta, anche se molte delle risposte erano a testo libero e non affrontavano direttamente ogni domanda. In questo studio, abbiamo affrontato solo quali argomenti e da chi sono più influenti nella definizione della politica sanitaria pubblica, e non specificamente i vari metodi con cui i diversi stakeholder influenzano la politica. Ci sono anche altri modi in cui le parti interessate possono influenzare Ofcom, che non siamo stati in grado di esaminare in questo studio. Ad esempio, Ofcom ha dato la possibilità di fornire risposte riservate che non erano disponibili per noi da incorporare nel nostro set di dati. È possibile che si siano verificate altre pressioni informali. Non è chiaro se siano stati utilizzati tali canali di influenza o se siano stati utilizzati argomenti simili in privato o in pubblico. Ulteriori lavori potrebbero esplorare altri mezzi di influenza a tempo debito.

Relazione con le conoscenze esistenti

Esiste una certa letteratura sui metodi con cui i sostenitori della salute pubblica influenzano la politica. Nel 2006, il governo neozelandese ha tenuto una “inchiesta sull’obesità” per determinare cosa si potrebbe fare per limitare l’aumento del tasso di obesità.12 Jenkin et al trovato che in tre dei quattro settori esaminati, la posizione del governo allineato con quella dei gruppi industriali, con l’eccezione di essere la politica nutrizionale nelle scuole. Negli altri tre settori, la strategia nazionale per l’obesità, la politica dell’industria alimentare e la politica pubblicitaria e di marketing, l’analisi ha determinato che la posizione del governo si è alleata con i gruppi industriali. Proprio come il nostro studio, i gruppi di salute pubblica hanno dimostrato di avere un impatto limitato sulle eventuali politiche, con argomenti di settore che si sono dimostrati più influenti. Una spiegazione suggerita per questo è stata l’importanza dell’industria alimentare per l’economia della Nuova Zelanda, evidenziando come considerazioni al di fuori della salute pubblica possano influenzare la politica sanitaria pubblica. Può essere il caso che fattori simili abbiano plasmato le eventuali restrizioni nel nostro caso studio, nonostante la comparsa di Ofcom che vuole sviluppare ‘restrizioni proporzionate’, bilanciando gli interessi commerciali e di salute pubblica. La questione di cosa sia proporzionato sembra essere determinata dall’ideologia e da quanto si sente che il ruolo del governo è quello di proteggere la salute anche se ha un impatto sull’industria. Se questo è il caso, dobbiamo chiederci se le aziende commerciali possano mai essere veramente motivate a migliorare la salute a scapito dei loro profitti a breve termine. Un’analisi tematica dei documenti dell’industria dell’alcool in Australia25 ha concluso che l’industria ha cercato di creare un’impressione di responsabilità sociale, promuovendo al contempo interventi che non incidono sui loro profitti e facendo campagne contro interventi efficaci che potrebbero incidere sui profitti. L’esenzione de facto degli stakeholder commerciali dal sostenere i costi esterni negativi dei loro sforzi redditizi (ad esempio, l’impatto ambientale, sociale o sanitario) è stata ampiamente messa in discussione.26

Interpretazione e implicazioni dello studio

Gran parte della ricerca intrapresa finora sulle influenze degli stakeholder sulla politica sanitaria pubblica si è concentrata sui comportamenti e sulle pratiche dell’industria, mentre in questo studio abbiamo trattato nella nostra analisi sia i gruppi pro industria che quelli pro sanità pubblica allo stesso modo. I gruppi industriali sono stati apparentemente in grado di argomentare con successo che le ampie restrizioni avrebbero avuto un impatto sulle loro entrate commerciali, suggerendo che le loro argomentazioni economiche hanno influenzato in modo importante il pensiero dei responsabili politici. Tuttavia, i costi futuri (esterni) del trattamento delle potenziali implicazioni sanitarie del consumo di alimenti HFSS non sembravano influenzare il processo decisionale. Questo può essere dovuto al fatto che qualsiasi potenziale risparmio sui costi è a lungo termine e si applicherebbe al settore sanitario, per il quale Ofcom non ha alcuna responsabilità governativa, mentre i costi a breve termine si applicherebbero al settore radiotelevisivo per il quale Ofcom è l’organismo di regolamentazione.

La difesa della salute pubblica è un’attività in cui molti professionisti della sanità pubblica sono desiderosi di diventare più efficaci per meglio garantire che le prove si traducano in politiche.27 28 Questo studio evidenzia che la sola risposta alle consultazioni sulle politiche sanitarie pubbliche potrebbe non portare a una politica favorevole alla salute pubblica e che potrebbe essere necessario esplorare anche altre vie d’influenza. Al contrario, il cambiamento della definizione di bambino da 4-9 anni a 4-15 anni dimostra che i sostenitori della salute pubblica hanno un margine di manovra per definire le politiche nel caso in cui una questione sia sufficientemente chiara e difficile da contrastare. Un’interpretazione più machiavellica sarebbe che definire i bambini di età compresa tra i 4 e i 9 anni all’inizio potrebbe essere stato un cinico stratagemma volto a garantire che ci fosse almeno qualche motivo da concedere agli attori della salute pubblica e a distrarre dalle questioni più controverse. Ciò è supportato dal fatto che la definizione di bambini di età compresa tra i 4 e i 9 anni era intrinsecamente discutibile, data la definizione stessa di Ofcom di bambini al di sotto dei 16 anni, in linea con le definizioni legali e mediche utilizzate nel Regno Unito. Alcune aziende hanno indicato le loro campagne di alfabetizzazione mediatica come prova che gli adolescenti possono capire la pubblicità come un argomento contro la ridefinizione della portata di queste restrizioni per i bambini di 4-15 anni. Le prove dimostrano che gli inserzionisti usano semplicemente modi diversi di rivolgersi agli adolescenti,29 rendendo l’alfabetizzazione mediatica discutibile,30 e suggerendo che le restrizioni sono ancora necessarie per proteggere gli adolescenti.

La questione della pubblicità televisiva di cibi meno sani rimane politicamente molto sensibile e in cima all’agenda della strategia di salute pubblica per l’obesità.18 Molte organizzazioni di salute pubblica del Regno Unito hanno recentemente condotto una campagna per vietare la pubblicità televisiva di cibi meno sani prima delle 21.00 (il cosiddetto spartiacque delle 21.00).16 17 31 31-34 La nostra analisi della consultazione 2006-2007 offre spunti specifici che potrebbero influenzare questo dibattito nazionale in corso, così come tali analisi di documenti storici hanno influenzato gli sforzi per il controllo del tabacco negli ultimi anni.10 35 La regolamentazione Ofcom della pubblicità televisiva di alimenti meno sani per i bambini è una delle poche politiche nazionali di salute pubblica di questo tipo ad essere stata valutata in modo indipendente.14 36 La valutazione indipendente ha rilevato che l’introduzione della regolamentazione non è stata associata a una diminuzione dell’esposizione dei bambini alla pubblicità di alimenti meno sani.36 La nostra analisi getta ulteriore luce sul perché e sul modo in cui è stata attuata una politica normativa che sembra essere stata inefficace nel ridurre l’esposizione dei bambini alla pubblicità di alimenti meno sani. La pubblicazione integrale delle risposte alle consultazioni pubbliche è una componente chiave di una politica trasparente. La riluttanza del Tesoro britannico a rendere disponibili le risposte alla consultazione del Soft Drinks Industry Levy è contraria a questo principio.

Ulteriori domande e ricerche future

Occorre studiare ulteriormente il modo in cui le politiche vengono influenzate attraverso mezzi diversi dalle consultazioni pubbliche. Altri mezzi di pressione politica, come il lobbismo politico e i rapporti indiretti con le posizioni di potere, sono molto più opachi e difficili da monitorare. I registri parlamentari dell’attività di lobbismo, le copie di documenti interni o trapelati e i registri degli interessi dei membri del parlamento possono essere fonti potenziali di dati per esplorare ulteriormente questi temi. Anche le interviste con ex o attuali dipendenti di organismi che formano le politiche come Ofcom, così come con altri gruppi di interesse, potrebbero essere fruttuose. Le richieste avanzate durante questa consultazione, come ad esempio quelle del settore di dover emettere avvisi di profitto a seguito della perdita di entrate derivanti da queste restrizioni, potrebbero essere analizzate. L’analisi tematica di ulteriori documenti, come ad esempio le risposte analizzate in questo studio, potrebbe fornire preziose indicazioni per capire se una simile combinazione di argomentazioni commerciali e di dati scientifici interrogativi viene utilizzata in diverse consultazioni sulle politiche sanitarie pubbliche.

Conclusione

Questa analisi aumenta la nostra comprensione di quanto alcuni stakeholder siano influenti nella definizione delle politiche e fornisce un quadro di riferimento dal quale si può determinare un’ulteriore comprensione delle influenze sulla politica sanitaria pubblica. Da questo caso di studio, possiamo vedere che le influenze commerciali sulla definizione delle politiche di salute pubblica in materia di alimentazione sembrano essere in qualche modo maggiori rispetto all’influenza degli stakeholder della salute pubblica nella fase iniziale della consultazione e questo squilibrio può aver contribuito alla legislazione, in ultima analisi, compromessa. In questo caso, il potenziale impatto commerciale della legislazione che promuove la salute pubblica sembra superare i benefici previsti per la salute della popolazione nel processo decisionale politico.

Materiale supplementare

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